Журналистам легко ухватиться за какой-нибудь громкий и понятный конкурс по государственным закупкам: приобретение нового «Мерседеса» для губернатора или организация новогоднего корпоратива для чиновников. Но есть сферы закупок, в которых сложно разобраться, не будучи глубоко погруженным в тему и не имея опыта работы на соответствующем рынке. Независимый эксперт Михаил Климарев написал для «URA.Ru» статью, в которой изложил свое скептическое отношение к конкурсам, которые проводит Министерство здравоохранения Свердловской области – один из крупнейших государственных закупщиков товаров и услуг в регионе.

 

В Свердловской области существует специальная региональная программа модернизации здравоохранения Свердловской области на 2011-2012 годы (№ 886-п, опубликована на сайте Минздрава СО), которая представляет собой, цитирую, «комплекс социально-экономических, организационных и других мероприятий, связанных по ресурсам, исполнителям, срокам реализации и направленных на модернизацию здравоохранения в Свердловской области». Суммы, направленные на реализацию этой программы, не маленькие - за два года медицинские чиновники должны потратить 16 539 549, 36 тыс.руб. (шестнадцать миллиардов  пятьсот сорок девять миллионов), из которых федеральных денег более десяти миллиардов. Как тратятся деньги?

 

Согласно отчетным документам, опубликованным на сайте Минздрава СО, все деньги распределены на три задачи, в каждой из которых есть несколько направлений.

 

Первая задача – «Укрепление материально-технической базы медицинских учреждений». Мероприятие №1: «Реформирование инфраструктуры здравоохранения и приведение ее в соответствие со структурой населения субъекта Российской Федерации, а также со структурой заболеваемости и смертности на территории субъекта Российской Федерации, сети и структуры учреждений здравоохранения с выходом на количество учреждений здравоохранения». На это было потрачено 0 (ноль) рублей, 00 копеек.

 

Мероприятие №2: «Приведение материально-технической базы указанных учреждений здравоохранения (включая завершение строительства  ранее начатых объектов, оснащение оборудованием, проведение текущего и капитального ремонта) в соответствие с требованиями порядков оказания медицинской помощи». Потрачено 3,23 млрд рублей, из которых 3 млрд – федеральные средства.

 

Вторая задача - внедрение современных информационных систем в здравоохранение. Она состоит из одного мероприятия с бюджетом 608 млн рублей, из которых львиная доля (526 млн) – опять федеральные средства.

 

Третья задача, самая дорогостоящая, - внедрение стандартов оказания медицинской помощи. Она состоит из пяти мероприятий, которые можно не перечислять, достаточно сказать, что это зарплата специалистов, собственно внедрение стандартов оказания медицинской помощи, обеспечение потребностей во врачах по основным специальностям и повышение доступности амбулаторной медицинской помощи. На задачу должно быть потрачено 9,4 млрд рублей, из которых 5,7 млрд – федеральные средства.

 

Для наглядности мы подготовили диаграмму структуры бюджета по значимым (обеспеченным деньгами) строкам и без разбивки на «задачи»:

 

 

Разумеется, все эти деньги должны быть потрачены в соответствии с законом «О госзакупках», особенно в части обеспечения материально-технической базы.

 

И вот тут приходит понимание того, почему чиновники от медицины тратят на «Оснащение оборудованием» гораздо больше, чем на диспансеризацию подростков. Заглянем на сайт «Государственных закупок» в части реестра жалоб на на действия (бездействие) заказчика в лице Министерства здравоохранения Свердловской области. Только в период с 1 сентября на госзаказчика «Минздрав Свердловской области» было подано 13 жалоб (одна-две в неделю). Большинство рассмотренных в Управлении Федеральной антимонопольной службы Свердловской области жалоб были признаны полностью или частично обоснованными.

 

Реестр госзакупок довольно обширный, но можно выделить несколько тендеров, которые инициировали в Минздраве и по которым присутствуют признаки коррупционных действий или, выражаясь языком юристов из УФАС, «условия тендерной документации влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа, ограничивая число поставщиков до одного возможного».

 

К примеру, было объявлено о проведении открытого аукциона в электронной форме на поставку комплекса оборудования для проведения дистанционной лучевой терапии. Начальная максимальная цена контракта составляет 104 млн рублей. Аукционная документация была составлена в пользу одного (неизвестного) поставщика, что и выявили специалисты УФАС в результате рассмотрения жалобы одного из участников торгов. В ходе разбирательств было установлено, что заказчик в лице Минздрава СО допустил нарушения ст. 19.1, ч. 3.1 ст. 34 Закона о размещении заказов, ч.3 ст. 17 Закона о защите конкуренции.

 

Другой поставочный аукцион - «Поставка тест-систем иммуноферментных для подтверждения наличия антител ВИЧ – 1 в сыворотке и плазме крови человека методом иммунного блоттинга (лизатный)» на сумму 7 661 078 рублей был отменен, поскольку от участия по надуманным причинам был отстранен конкурент, а аукцион состоялся при одном участнике, что приводит к поставке товаров и услуг по начальной (максимальной) цене. Этот факт также был разобран специалистами УФАС, и заказчику было вынесено предписание об отмене всех составленных протоколов теми же средствами, которыми они были размещены в срок до 15 октября 2012 года. На сегодняшний день (29 октября) протокола об отмене аукциона и исполнении предписаний УФАС на сайте государственных закупок и на сайте электронных торгов «Сбербанк АСТ» не обнаружено.

 

Еще, наверное, самый показательный аукцион: «На выполнение работ по созданию регионального фрагмента единой государственной системы в сфере здравоохранения Свердловской области», с начальной (максимальной) ценой контракта в 369 млн рублей (!). И у данного аукциона довольно долгая история. Но по порядку.

 

О том, что с государственными закупками в области инфо-коммуникационных технологий у свердловского Минздрава не все в порядке, «Роспил» заподозрил еще в мае текущего года (URA.Ru писало об этом). Тогда под подозрение попали два аукциона: «Оказание услуг по организации широкополосных каналов связи для обеспечения физической возможности информационного обмена между каждым медицинским учреждением и региональным информационным ресурсом» с начальной ценой контракта 25,5 млн рублей и «Выполнение работ по проектированию локальных вычислительных сетей в учреждениях здравоохранения Свердловской области» с ценой 6,2 млн рублей.

 

«Роспил» тогда проиграл прения в УФАСе, в первую очередь ввиду весьма специфичного предмета торгов. Попробуем расшифровать, что делается для «внедрения  современных информационных систем в здравоохранение» с целью модернизации.

 

Территория Свердловской области довольно большая - передавать данные «в центр» из отдаленных уголков бывает накладно. Чиновники подумали над этим и решили создать «региональный сегмент единой государственной системы в сфере здравоохранения».

 

По замыслу чиновников, летом сего года должны были быть выполнены «предварительные работы» по созданию ЕГС, а именно спроектированы локальные вычислительные сети в 124 лечебно-профилактических учреждениях (больницы, по-русски), которые должны объединить 5592 рабочих места медицинских работников. В аукционе, согласно отчету системы Госзакупок, победила компания «Микротест» с итоговой ценой в 4 558 461,33 российского рубля.

 

Для того чтобы объединить локальные сети в одну большую сеть масштаба Свердловской области, был объявлен второй аукцион «на оказание услуг по организации широкополосных каналов» - и здесь все значительно интереснее.

 

Во-первых, начальная сумма несколько больше - 25 511 417 (двадцать пять миллионов пятьсот одиннадцать тысяч четыреста семнадцать) рублей. И подключать планировалось уже 174 областные больницы. При этом в контракт входила сумма только на «услуги по организации» - строительство объектов связи по оптико-волоконной технологии. Оказание собственно услуг «широкополосного доступа» контрактом не предполагалось совсем. Таким образом, подключение каждой больницы к сети обошлось областному бюджету в 146 тысяч рублей.

 

Во-вторых, на аукцион заявился единственный заказчик в лице ОАО «Ростелеком». Соответственно, он и победил. Причина сокрушительной победы на самом деле очень проста - ни один оператор не смог бы реально построить такую сеть в сроки, указанные в аукционной документации, - к 1 июля 2012 года. Аукцион, напомню, проходил 2 мая. Судя по карточке исполнения контракта, Ростелеком подписал документы с Минздравом СО только 28 августа 2012 года.

 

Как уже упоминалось, сеть должна была быть построена исключительно на оптических технологиях, что в столь короткий срок (с мая по июль) в таких объемах просто невозможно - прокладка новых линий ВОЛС требует согласований, проектирования, монтажа и еще тысячи мелких дел и задач, включая регистрацию объектов связи в надзорных органах. Если Ростелеком рискнул участвовать в таком аукционе, то либо уже имелись построенные объекты связи, либо существовала договоренность с заказчиком, что штрафных санкций за срыв госконтракта не будет. Но в первом случае это означает явное завышение бюджетов строительства (никто же не будет вторично строить рядом еще один узел связи), а во втором... Во втором случае имеет смысл привлечь органы прокуратуры с целью проверки законности подобных операций, по сравнению с которыми мелкие нарушения условий проведения аукциона (называть строительство услугами связи», требовать лицензий, которые не требуются для данного вида работ и т.п.) можно считать несущественными.

 

Но на этом история не только не заканчивается, она только начинается. Самое интересное - в третьем аукционе с астрономической для уральского здравоохранения суммой в 369 млн рублей «Выполнение работ по созданию регионального фрагмента единой государственной системы в сфере здравоохранения Свердловской области».

 

Аукционная документация выполнена таким образом, что кроме одного, заранее известного, «крупного исполнителя» ни один здравомыслящий оператор и/или системный интегратор на данный аукцион заявляться не будет. Просто потому, что в состав «работ по созданию регионального сегмента» включены все мыслимые работы и услуги, которые эффективно выполнить не сможет никто. В аукцион включены поставки оборудования, строительно-монтажные работы, услуги связи, услуги по шифрованию данных и защите информации, услуги центров обработки данных и еще, как говаривал Остап Бендер,  масса мелких услуг «за каждую скормленную калорию». Кстати, такие действия государственного заказчика прямо запрещены законом: часть 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» прямо гласит:  «…запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, запроса котировок путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок». Но уральскому Минздраву все нипочем.

 

Всего по этому аукциону было сделано четыре запроса за разъяснениями и проведено одно заседание Управления Федеральной антимонопольной комиссии. При этом после заседания УФАС начальная (максимальная) цена контракта была снижена на пятнадцать миллионов рублей. Дело в том, что заказчик в лице Минздрава... дважды внес в сметы одни и те же работы. Объем-то большой! Немудрено ошибиться: суммы, эквивалентные половине миллиона долларов США (или полугодовому бюджету небольшой центральной районной больницы, кому как нравится), могут быть сосчитаны неправильно. Есть мнение, что если пересчитать сметы еще раз, то найдется еще несколько «ошибок», причем «ошибки» окажутся вовсе не в пользу государства.

 

Но вернемся к скучным, на первый взгляд, аукционным документам и запросам за разъяснениями. Ответы на запросы иногда просто фееричны. Например, на уже упоминавшееся ранее нарушение «Закона о защите конкуренции» Минздрав ответил фразой, которую невозможно не процитировать:

 

«...комплекс работ является единой функциональной и технологической процедурой, состоящей из взаимозависимых работ, каждая из которых является неотъемлемой, то есть не может быть осуществлена отдельно от других без ущерба для конечного результата...».

 

Следуя этой логике минздравовских чиновников, комплекс работ, например по доступу к сети Интернет, тоже должен осуществлять один исполнитель - прокладка проводов от стола, по всей квартире, далее в подъезд и до самой Москвы, где находится сервер Президента Российской Федерации, должен осуществлять один поставщик. Компьютер, с которого осуществляется просмотр сайта, также должен быть от этого поставщика. И сервер, на котором хранится информация сайта «президент.рф», тоже должен быть одного поставщика. И текст должен быть от этого же поставщика. Все должно быть от одного поставщика, иначе: «..заказчик несет риски, связанные с высокой вероятностью неработоспособности ЕГССЗ, созданного из разрозненных не взаимоувязанных подсистем, поставленных или разработанных независимо друг от друга разными подрядчиками, каждый из которых не отвечает за работоспособность ЕГССЗ в целом...». Можно развить мысль далее и прийти к выводу, что «услуги общественного транспорта» тоже должны быть от одного поставщика, включая прокладку дорог, разработку нефтяных месторождений и глубокий крекинг нефти с целью переработки оной в бензин и машинное масло.

 

По мнению любого здравомыслящего человека, риск неработоспособности системы усугубляется не рисками затягивания сроков процесса внедрения, «...поскольку в случае деления на лоты заказчик будет зависим от добросовестного выполнения контрактов отдельными исполнителями в отсутствие единой технической и организационной координации» (аргументация Минздрава), но компетентностью заказчика и способностью управлять вверенными ему бюджетными средствами. Например, соседняя Тюменская область как-то справилась с внедрением подобной системы, Нижегородская область справилась. И Челябинская. А вот свердловские информатизаторы от медицины почему-то желают всевозможные неблагоприятные последствия («недопоставка оборудования, некомплектность поставленного оборудования, брак, отсутствие необходимого ПО, и наоборот, поставка ПО, вступающего в конфликт с внедряемым ЕГССЗ и т.п» - опять цитата из официального ответа Минздрава)  свалить на «единого подрядчика, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, а также предотвращения различного рода злоупотреблений в сфере размещения заказа». Хотя законы «О защите конкуренции» и «О государственных закупках» писались именно для того, чтобы предотвратить злоупотребления, которые неизбежно появляются у «единых подрядчиков».

 

 

Хотелось бы думать, что все действия менеджеров vинистерства здравоохранения Свердловской области никак не связаны с коррупцией, а являются только следствием их низкой профессиональной компетенции. Но и во втором случае хочется задать вопрос: «Почему эти люди до сих пор занимают высокие посты, а не уволены по профнепригодности?».