Новая осенняя сессия в свердловском Заксобрании только началась и обещает быть жаркой. Дыра в региональном бюджете требует тотального сокращения расходов, в том числе — на содержание органов власти. Один из самых сомнительных институтов с точки зрения эффективности вложений — свердловское Заксобрание, давно забывшее о функции общественного контроля над исполнительной властью. Чем занимаются депутаты и почему себестоимость одного закона превышает 4 миллиона — читайте в материале «URA.Ru». Слишком дорого В условиях бюджетного дефицита расходы на содержание исполнительной и законодательной власти будут сокращаться. По данным источника «URA.Ru», близкого к региональному минфину, эти статьи в 2015 году могут быть урезаны на 5-7%. Говорят, уже ставится вопрос об оптимизации штатной численности правительства. Как будет решаться вопрос о сокращении финансирования Законодательного собрания Свердловской области — пока не ясно. В окружении спикера регионального парламента Людмилы Бабушкиной заявляют, что «сокращение в части премиальных» возможно, но о конкретных инициативах еще ничего не известно. Только содержание регионального законодательного органа обходится казне более чем в полмиллиарда рублей: согласно закону о бюджете Свердловской области в 2014 году на региональное Заксобрание было направлено 483,3 млн рублей. Плюс 111 млн на зарплату депутатов, еще 3,4 млн — расходы на председателя регионального парламента. Итого, почти 600 млн рублей. На два последующих года закладывалась индексация с выходом на 636 млн рублей в 2016 году. Расходы на власть будут урезать. Но есть сомнения, что ЗакСО согласится «секвестировать» само себя Сколько стоит один закон? «URA.Ru» обобщило весь массив проектов, внесенных за полтора года (с января 2013 года), и изучило самые успешные партийные проекты. По официальным данным Законодательного собрания Свердловской области, за весь прошлый год им было принято 135 законов. Из них 33 по вопросам законодательства и общественной безопасности, 24 — касаются бюджета, финансов и налогов и 31 по социальной политике. За первое полугодие этого года было принято 66 законов, из которых по 17 связаны с законодательством и соцполитикой, 8 — бюджета и финансов. Из регионального бюджета на содержание ЗакСО и зарплаты в 2013 году было выделено порядка 550 млн рублей. Таким образом, условная «себестоимость» принятия одного закона в прошлом году составила 4,07 млн рублей. За каждый закон, принятый в первом полугодии этого года, бюджет фактически заплатил уже 4,5 млн. Что это было? Всего за полтора года в областной парламент было внесено около трехсот законопроектов. Треть от общего числа инициатив не прошла. Как правило — откровенно популистские, неграмотные либо внесенные оппозицией. Доля Заксобрания составляет половину от общего массива. Вторая половина — это инициативы губернатора, правительства и регионального прокурора. Так, в 2013 году губернатор внес 17 законопроектов, как правило, принимали их в максимально короткие сроки, зачастую в трех чтениях за один день (изменения в Устав и в закон «Об отзыве губернатора Свердловской области», поправки в закон о бюджете). Пять прошлогодних инициатив свердловского прокурора — это изменения в действующие областные законы («О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Свердловской области», о составлении административных протоколов и т.д.). То есть в случае с надзорным ведомством речь идет не о создании новой нормативной базы, а корректировке уже имеющейся, как правило, вызванной изменением федерального законодательства. Быстрее всего ЗакСО принимает законодательные инициативы губернатора и прокуратуры Абсолютный лидер по числу инициатив — региональное правительство, которое в прошлом году внесло 60 законопроектов. Это и изменения, касающиеся налога на имущество организаций, и введение льготного режима строительства без получения разрешительной документации для определенной категории лиц, законы о содействии трудовой занятости и льготах на оплату коммунальных услуг. То есть правительство — настоящий создатель законодательных новелл. При этом ни один проект губернатора и прокурора не был отозван, у правительства — единичный пример. Так, исполнительная власть превратилась в более эффективный законодательный орган, чем сам парламент. В 2013 году в законы превратились лишь 53 «собственные» инициативы депутатов. И еще 37 — за первые шесть месяцев 2014 года. Если попытаться оценить успешность работы законодательного органа с партийной точки зрения, то лидер очевиден. За самой многочисленной фракцией («Единая Россия») — четверть принятых законов. Например, поправки в законы «О бесплатной юридической помощи населению», «Об общественной палате Свердловской области» или «О правовых актах в Свердловской области». Еще один прошедший проект — внесение изменений в закон «Об отходах производства и потребления» или в закон «О статусе и депутатской деятельности депутатов Законодательного Собрания Свердловской области». Но абсолютное большинство случаев связано с приведением областного законодательства в соответствие с перманентно меняющимся федеральным. Налицо любовь к «наградным» законам. Например, закон о знаке отличия «Жизнь во благо» (поощрение за благотворительную деятельность). Незадолго до летних каникул был принят закон о наделении тренеров и спорстменов почетным званием «Спортивная доблесть», которое каких-либо преференций награжденному не дает. Кроме права без очереди попасть на прием к депутату. На втором месте по количеству заявленных законопроектов с огромным отрывом от «партии власти» «Справедливая Россия». Было принято пять их инициатив (из них две в сессию 2013-2014 годов). Из важных предложений — изменение в закон о Счетной палате Свердловской области. «Эсеры» прописали условия назначения на должность председателя и досрочного освобождения его от должности. «Единая Россия», похоже, не всегда успевает читать все, что вносит Кроме того, эсеры являются лидерами по количеству внесенных, но отозванных проектов. Тут статистику делают Евгений Зяблицев и Георгий Перский. Но абсолютное большинство авторов — это все-таки «смешанные группы». Речь идет о принятии законопроектов, внесенных комитетами, членами которых являются представители разных фракций. Больше всего законов, созданных в рамках такого «межфракционного сотрудничества», подписаны депутатами ЕР-КПРФ, ЕР-СР-КПРФ. Например, внесение изменений в областной закон «О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области». Ни один другой депутат не демонстрирует такой активности по внесению и отзыву инициатив, как Зяблицев. Это секретная технология? Самый неэффективный «триумвират» из всех, продемонстрировавший практически нулевой результат — «союз» представителей трех оппозиционных партий. Так, на рассмотрение регионального парламента даже не был принят законопроект о продлении сроков выплаты областного материнского (семейного) капитала до 2020 года. Проект был внесен профильным комитетом в конце 2013 года, но не прошел. Как это работает? Чтобы оценивать эффективность работы законодательного органа, недостаточно изучать только имена авторов той или иной инициативы. Потому что к моменту внесения пакета документов в ЗакСО уже проведена основная подготовительная работа и нужный законопроект уже написан. По словам опрошенных «URA.Ru» депутатов, все инициативы, которые вносятся «Единой Россией», разработаны Уральским институтом регионального законодательства (УИРЗ). Это подтверждается официальной статистикой. В 2013 году УИРЗ доработал 61 проект закона для ЗакСО и доработал 54 проекта, которые ранее были утверждены в первом и втором чтениях. Фактически, свердловское казённое бюджетное учреждение формирует законодательную базу в объемах, почти не уступающих исполнительной власти. Все, что вносит «Единая Россия» в ЗакСО, написано в УИРЗе УИРЗ — любопытная структура, которая в свое время была создана экс-премьером Свердловской области Алексеем Воробьевым под давнего соратника Алексея Лобашова. С тех пор институт работает на полном бюджетном обеспечении, а также зарабатывая «в сдельную» на своих заключениях. Знакомые депутаты и эксперты-юристы считают, что УИРЗ (так же, как и главное правовое управление ЗакСО, проводит экспертизу нормативно-правовых актов) в значительной дублирует функции Государственного правового управления парламента. А кроме того, УИРЗ сам пишет законопроекты и фактически сам же делает их экспертизу. В 2013 году на содержание института было выделено из бюджета 35 млн рублей. Это средства, которые дополнительно увеличивают затраты казны на правотворческую работу. Институтов, подобных УИРЗ, в стране только два. Второй — Санкт-Петербургский центр правового обеспечения — тоже бюджетный разработчик, но он также получает субсидии и участвует в конкурсах на разработку законопроектов субъектов. В отличие от него, перед нашим УИРЗ не стоит задача быть конкурентоспособным. Поэтому уральский институт не выставляет свои разработки на всероссийский конкурс на лучший нормативный акт, который проводит Совфед. На Ямале, где также законы в основном пишет правительство, работает еще и аутсорсинговая система. Чтобы сэкономить бюджетные средства, работу по созданию законопроектов выставляют на конкурс, в результате которого затраты бюджета могут серьезно сократиться — до 40 тыс. рублей. То есть на написание сотни законов вполне реально тратить не десятки миллионов, а четыре. Именно поэтому ежегодно у оппозиции возникает вопрос — зачем мы кормим УИРЗ? С утверждением в качестве спикера Людмилы Бабушкиной три года назад парламент стал жить в режиме временного регламента. На постоянной основе Жесткий фильтр Второе важное условие принятия закона — выбор правильных лоббистов. «Бабушкина — краеугольный камень законодательного процесса, — говорит знакомый депутат. — От нее зависит каждый пункт перемещения проекта. Она расписывает документ в профильные комитеты. Например, согласно функционалу, закон об уполномоченном по правам предпринимателей мог рассматривать как комитет по промышленной политике Альберта Абзалова, так и комитет по вопросам законодательства Владимира Никитина. Законопроект получил первый», — объясняет собеседник. Любимые главы комитетов Бабушкиной, попадание к которым значительно повышает шансы на успех — глава бюджетного Владимир Терешков и руководитель комитета по региональной политике и развитию местного самоуправления Анатолий Павлов. «Середнячки» — председатель комитета по социальной политике Вячеслав Погудин и Абзалов. Нелюбимым парламентарии называют председателя комитета по аграрной политике Илью Гаффнера. Парламентское большинство в виде «Единой России» нужно для того, чтобы никто «не мешал работать». Ведь на самом деле исполнительная власть — уже давно законодательная Глава комитета тоже имеет немалый вес в процессе: определяет докладчика, может отправить законопроект на экспертизу, приглашает все заинтересованные стороны, представителей прокуратуры, правительства. Параллельно Людмила Бабушкина знакомит с документом ГПУ, УИРЗ и прокуратуру. И если проект проходит экспертизу — можно надеяться, что он попадет на первое чтение. В соответствии с федеральным законодательством, в Свердловской области нормативные инициативы проходят антикоррупционную экспертизу, экспертизу на соответствие законодательству и на оценку регулирующего воздействия. «Неугодный проект зарубают сразу, на стадии экспертизы — он просто не проходит ГПУ. Есть примеры, когда правовое управление „переобувается“ в зависимости от политической конъюнктуры. Например, „Единая Россия“ внесла по детям войны законопроект и получила положительное заключение. Погудин инициативу отозвал, а чуть позже этот же самый текст внес Шадрин (КПРФ). И получил отрицательное заключение. Так врубается фильтр. Вы понимаете, что это совсем не похоже на правовую экспертизу?», — сетует знакомый депутат. Самый низкий показатель эффективности прохождения — у ЛДПР. Им просто не везет или причина иная? «Справедливоросс» Дмитрий Ионин приводит еще один пример подобного регулирования. Его законопроект о торговле алкоголем, который не прошел. Все заключения (НПУ, УИРЗ) были отрицательными и схожими до степени смешения. В заключении правительства было указано, что потребность в регулировании рынка отсутствует, а спустя месяц замминистра АПК заговорила о необходимости более жесткого регулирования. Если эти фильтры пройдены — это уже удача. Далее ждут на совете ЗакСО, который формирует повестку заседания. На этой стадии включаются согласительные механизмы. «Именно поэтому в ЗакСО так процветает „коллективное творчество“ — в проектах „Единой России“ появляется оппозиция, чтобы нормативный акт прошел не просто быстро, но и красиво. В разработках меньшинства представители партии власти выполняют „функцию паровоза“. Или начальника цеха на заводе в советские времена, — шутит один из депутатов. — Хочешь, чтобы рацпредложение приняли — впиши в соавторы начальство. Так и у нас». Впрочем, как выяснилось, единороссы нередко завидуют положению меньшинства, оппозиционеров: «В СР депутаты голосуют сами по себе, с ними ведется торг. Зачастую они получают от Людмилы Бабушкиной машины, хорошие командировки, должности. Так, Армен Карапетян стал замглавы бюджетного комитета. А Людмила Мельникова ездит на служебной машине», — говорят единороссы. «Многие молодые, когда шли в парламент, думали, что будут там законы создавать. Ничего подобного», — разводит руками Ионин. Итак, можно констатировать, что принцип разделения властей в регионе не соблюдается, а Законодательное собрание, которое должно быть ограничителем власти правительства и губернатора, со своей функцией не справляется совершенно. Контролируемое большинство не демонстрирует критическую позицию, и, чтобы не нарушить равновесие, бюджет фактически тратит сотни миллионов рублей на то, чтобы депутаты просто не мешали работать исполнительной власти.