2010-е годы стали непростым временем для российских регионов. В начале десятилетия Россия отходила от последствий экономического кризиса 2008—2009 годов. С 2012—2015 годов бюджеты регионов были в дефиците после выполнения «майских указов», а в 2015 году начался новый экономический кризис. Кажется, что только к концу 2010-х годов ситуация в субъектах РФ начала постепенно налаживаться. Однако системные экономические проблемы еще напомнят о себе в новом десятилетии, утверждает директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич. Как менялось неравенство между российскими регионами, почему не поможет, если Москву перестанут «кормить», какие регионы Кремль жалует больше других — она рассказала в интервью «URA.RU». Существует ли бюджетное наказание регионов? — Большую часть 2010-х годов российские регионы страдали от дефицита бюджета. Причиной тому стали «майские указы». У них была благая цель — повысить зарплаты бюджетникам. Однако ответственность за исполнение «майских указов» легла на губернаторов и региональные бюджеты. В результате регионы начали падать в финансовую яму. Удалось ли им из нее выбраться к концу десятилетия? — Москва с большим опозданием озаботилась плачевным положением регионов, сначала увеличив дешевые бюджетные кредиты и только с 2017 — трансферты. В 2018 году стало полегче, бюджет с дефицитом свели лишь 15 регионов страны. По итогам этого года дефицит бюджета будет примерно у 20 регионов. Это куда лучше, чем было в середине 2010-х годов. — То есть российские регионы немного оклемались? С чем это связано? — У региональных бюджетов сейчас два драйвера роста. Во-первых, налог на прибыль. Этот налог концентрируется в более развитых регионах, прежде всего в Москве и регионах с экспортными отраслями — нефтегазом, металлургией, химической промышленностью. Во-вторых, трансферты из федерального бюджета. Они прилично выросли. По итогам 2018 года рост составил 22%, а по итогам трёх кварталов этого года — 20%. Регионам добавили денег на выполнение социальных указов, на дорожное строительство и частично компенсировали потери от отобранного у них налога на движимое имущество. Потеря этого налога была более болезненной для индустриальных регионов, потому что к движимому имуществу относили даже прокатный стан или конвейер. Тот же Пермский край потерял почти три миллиарда налоговых доходов из-за этого. Денег выделили немало, но есть отдельные бедолаги. Самая тяжелая ситуация в Хакасии, ей урезали трансферты за январь—сентябрь 2019 года на 11%. Кроме того, никуда не делась проблема большого долга, в Мордовии он почти в два раза превышает ее собственные доходы, и республика вынуждена «резать» социальные расходы. — Как вы думаете, связано ли это с тем, что в Хакасии был избран оппозиционный губернатор (в 2018 году на губернаторских выборах в регионе победил молодой коммунист Валентин Коновалов — прим. ред.)? — Трансферты обычно распределяются неравномерно в течение года, но падение на 11% нельзя списать на неравномерность. Что случилось, для меня загадка. Возможно, это довольно жесткая форма наказания региона. Но у Хакасии и так денег мало, даже на социальные расходы, поэтому федералы играют с огнем. Но общего «наказания» нет, во Владимирской области и Хабаровском крае, где в 2018 году на губернаторских выборах выиграли оппозиционеры, трансферты выросли на 6% и 29%. Как Москва распределяет деньги по регионам? — Мы с вами уже третий год обсуждаем регионы, которые больше всего обласканы федеральным центром с точки зрения денег. С прошлого года ничего не изменилось? — Ничего. На первом месте по объему трансфертов традиционно Крым с Севастополем — 102 млрд руб за январь—сентябрь 2019 г. Их развитие по-прежнему идет за счет бюджета, доля бюджетных денег в инвестициях —70-80%. Правда, инвестиции в Крым заметно «подусохли» после того, как закончилось строительство Крымского моста и подъездных путей к нему. — На третьем месте Чечня? — После Крыма с Севастополем идет Дагестан — 66 млрд руб. трансфертов за январь—сентябрь. Следом Якутия — 60 млрд, и Чечня — 56 млрд. Якутии дают много денег, потому что там очень дорого содержать социальную инфраструктуру, да и территория республики огромная. Но вообще в этом году добавили почти всем. Даже в богатейшей Москве трансферты выросли на 39%, столица получила более 49 миллиардов рублей. — А сколько денег отправили регионам Уральского федерального округа? — Суммарно регионы УрФО получили за январь—сентябрь более 85 млрд руб., в том числе Челябинская область — 22 млрд., Свердловская — более 18, Курганская область и Ханты-Мансийский АО — по 17 млрд. Тюменская область и Ямал получают по минимуму, в основном это субвенции на исполнение федеральных полномочий. Почему «раскулачивание» Москвы не спасет ситуацию — Росло ли различие между уровнем жизни в регионах в 2019 году? Какой вообще был тренд на протяжении всех 2010-х годов? Дифференциация между регионами нарастала или сглаживалась? — В постсоветские годы динамика была разной. В период кризиса 1990-х годов неравенство между регионами росло. Крупнейшие агломерации быстрее приспосабливались к новым условиям. Неравенство продолжало расти и в начале 2000-х, в период экономического роста сильные «лошадки» бежали быстрее. К середине 2000-х страна стала получать гигантскую нефтяную ренту и перераспределять немалую ее часть в виде трансфертов регионам. Это позволило наращивать бюджетные расходы и повышать зарплату бюджетникам, доля которых выше в менее развитых регионах. Неравенство по доходам населения начало сглаживаться, этот процесс продолжался даже в кризис 2009 года, поскольку трансферты регионам в этот год выросли почти на 30%. Где-то в начале 2010-х процесс смягчения регионального неравенства прекратился, а в 2017—2018 году начался медленный рост неравенства. Доходы населения падали, трансферты в середине 2010-х не росли и процесс поляризации вновь начал брать свое. По доходам неравенство регионов растет медленно, а вот по инвестициям рост заметный. Бизнес инвестирует в регионы с явными конкурентными преимуществами, где он отобьёт свои затраты. Москва с Московской областью получают 20% от всех инвестиций в стране, Тюменская область с округами — стабильно 13-14%. — В вашем выступлении в Совете Федерации в начале декабря вы заявили, что «Москва обладает феерическими преимуществами перед другими регионами, но раскулачивать её нельзя». А что нужно делать в этой ситуации? — Просто принять решение по одному субъекту нельзя. Это, во-первых, нарушает Бюджетный кодекс, во-вторых, повлечет за собой дальнейшие раскулачивания — других регионов, крупного бизнеса и т. д. Проще говоря, запустит волну беспредела. Раскулачивать нельзя никогда, нужно менять правила игры. В чем реальные преимущества Москвы, которые никто никогда не отнимет? Первое преимущество Москвы — это большая агломерация с качественным человеческим капиталом, с разнообразием бизнеса. Это называется агломерационный эффект. Из-за большой концентрации населения здесь ниже издержки в расчете на одного человека. Второе преимущество Москвы — это столичная рента. Всё начальство сидит здесь: министерства с их сотрудниками, работники госкорпораций, силовики. В Москве сидит весь крупный топ-менеджмент. Зарплаты у этой публики сильно отличаются от остальной территории страны. И пока будет так, Москва будет иметь не только честные агломерационные преимущества, но и огромную статусную ренту. Она уж точно не меньше, чем нормальное агломерационное преимущество. И так будет до тех пор, пока страна не уйдет от супервертикальной системы управления с раздутыми функциями центра и доминирования в экономике крупного бизнеса и госкорпораций. — То есть что-то делать надо именно с московской элитой? — Агломерационные преимущества естественны. Но Москва мозолит глаза не ими, а сверхконцентрацией всего и вся. Это деньги, которые город не зарабатывает, а получает просто по факту обладания столичным статусом. — К слову, о столичном статусе Москвы. В 2017 году в ХМАО радикально «просел» налог на прибыль из-за того, что часть нефтяников вдруг начала платить его в Москве. Это впервые за долгое время привело к дефициту бюджета в богатом в общем-то регионе. В 2018 году нефтяники заплатили налоги в ХМАО, и ситуация выровнялась. Исходя из чего консолидированные группы налогоплательщиков, вообще принимают решение, где именно они будут платить налоги? — Все несколько сложнее, повлияло и «бумажное» снижение прибыли «Сургутнефтегаза», хранящего огромные средства на валютных счетах в банках. Когда валютный курс меняется, компании начисляется либо прибыль, либо убыток с курсовой разницы. Если убыток — бюджет региона получает меньше налога на прибыль. Кроме того, многое зависит от политики компаний. Насколько я знаю, «Сургутнефтегаз» платит налог на прибыль не только в ХМАО, но и в Тюменскую область. «Лукойл» считается предсказуемым налогоплательщиком. А вот как платит налог на прибыль в бюджет округа компания «Роснефть», и в какой мере она выводит прибыль на московскую штаб-квартиру — большой вопрос. Есть у меня ничем не подкрепленная догадка, что в 2017 году власти округа не смогли договориться с Игорем Ивановичем Сечиным (глава «Роснефти» — прим. ред.). — А в 2018 и 2019 годах договориться удалось? — Ну, если долго просить о помощи не только Минфин, но и Кремль, то, наверно, могут помочь. Для того, чтобы судить, как это происходит, надо быть инсайдером. У меня информации нет. В России до сих пор четыре страны — В начале 2010-х годов вы популяризировали концепцию «четырех Россий». Первая Россия — это Россия больших городов, вторая Россия — это страна средних, промышленных городов, третья Россия — это Россия сел и малых городов, и наконец, четвертая Россия — это Россия национальных окраин. И все эти «России» ведут себя по-разному. На ваш, взгляд — эта концепция сохранила свою жизнеспособность к концу этого десятилетия? — Это стандартная центро-периферийная модель, которая появилась на Западе еще в 1960 годах. Я просто применила ее к России, разделила страну на части посчитала, где сколько людей живет, и описала тип их поведения и ценности. Все эти «четыре России» хорошо просматривались и в политике вплоть до 2014 года. «Крым — наш» объединил почти всех, жители страны перестали отличаться в своих политических предпочтениях. Однако с 2018 года эта модель вновь стала восстанавливаться, она же объективная. Как говорится, отряхнулась и пошла дальше. — Эта концепция была предложена вами в разгар протестов на Болотной площади. 2019 год вновь стал годом протестов в разных частях страны: в Шиесе, Екатеринбурге, Ингушетии, Улан-Удэ, Москве. Политологи и социологи говорят, что все эти протесты объединяет общий для всех россиян запрос на справедливость. — Я согласна. Люди выходят на улицы, потому что хотят быть услышанными. У крупнейших городов этот запрос шире, он не просто на справедливость, но и на политическое представительство интересов горожан. Они хотят влиять на политику, чтобы жизнь менялась. На периферии этого запроса пока еще нет. Там протест возникает, когда людям кажется, что власти несправедливо ломают привычный уклад вещей. И то, и другое — запрос на справедливость, но ракурсы разные. — Можно ли выделить общий тренд региональной политики в стране 2010-х годов по сравнению с 2000-ми? — За последние два десятилетия было несколько периодов. В годы экономического роста политика была в основном перераспределительная, менее развитые регионы поддерживались растущими трансфертами, «медведевские» нацпроекты в основном финансировались из федерального бюджета. С 2012 года усилился управленческий прессинг, регионам ставят KPI по выполнению указов, зачастую за счет их ограниченных ресурсов. Дальше Минфин разработал модельный бюджет с нормативами, сколько должен тратить каждый регион на те или иные виды расходов. У регионов отобрана возможность формировать собственные приоритеты, теперь считается, что Минфин и федеральные ведомства лучше знают, на что нужно тратить. Степень вертикализации и неэффективности системы управления дошла до такого, что она уже не сбоит, она искрит. — На этом фоне вновь оживилась дискуссия о местном самоуправлении. Многие обсуждают, нужно ли возвращать выборы мэров. А с вашей точки зрения, выборность/назначаемость глав муниципалитетов влияет как-то на уровень жизни людей? — На уровень жизни людей выборы не очень влияют, но без этого города не смогут развиваться. Сейчас муниципальная власть слабо связана с жителями. Избранные депутатами мэры встроены в губернаторскую вертикаль. У жителей города нет своего представителя, который бы отстаивал то, что нужно самому городу, а не просто выполнял то, что губернатор скажет. Никогда и нигде интересы города не могут совпадать полностью с интересами региона, нужно искать компромиссы. Но даже если вернут прямые выборы мэров, мало что изменится, нужна еще и децентрализация финансовых ресурсов и полномочий. До 2012 года городским округам (это крупные города) доставалось 30% налога на доходы физлиц, а с 2018 года только 15%. А это главный налог для муниципалитетов, другие налоги — на землю и на имущество физлиц — намного меньше. Даже налог на личный автотранспорт идёт в региональный бюджет. Всё сосредоточено в регионе, и деньги, и полномочия. Провести децентрализацию можно, хотя бы оставив 30% НДФЛ городам. Но региональные власти не хотят этого, объясняя тем, что им нужно финансировать здравоохранение, образование и соц. защиту — все те полномочия, которые они отобрали у муниципалитетов вместе с деньгами. — Но если у губернатора будет меньше денег, то на поддержку деревни будет выделяться еще меньше средств. Ведь города все будут оставлять себе. — Действительно, централизовав ресурсы, регионы распределяют их в пользу периферийных муниципалитетов. Но ощипывать города полностью — это точно не выход, надо искать оптимальное решение. Не бывает эффективной политики, когда только власти региона решают, как надо, каким бы гением не был губернатор. Это всегда процесс согласования интересов. Согласование — это именно то, чего нам сейчас остро не хватает, причем на всех уровнях управления.